關(guān)于特殊醫學(xué)用途配方食品注冊管理制度實(shí)施的思考

自2016年7月1日實(shí)施以來(lái)，特殊醫學(xué)用途配方食品的注冊管理制度逐步建立健全。制度的實(shí)施在保障產(chǎn)品的安全、營(yíng)養、特殊醫學(xué)用途臨床效果、規范行業(yè)發(fā)展、夯實(shí)市場(chǎng)監管基礎等方面發(fā)揮了重要作用。

我國自2016年7月1日開(kāi)始對特殊醫學(xué)用途配方食品實(shí)施上市前產(chǎn)品注冊制度。特殊醫學(xué)用途配方食品（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“特醫食品”），是指為滿(mǎn)足進(jìn)食受限、消化吸收障礙、代謝紊亂或者特定疾病狀態(tài)人群對營(yíng)養素或者膳食的特殊需要，專(zhuān)門(mén)加工配制而成的配方食品，包括適用于0~12月齡的特殊醫學(xué)用途嬰兒配方食品和適用于1歲以上人群的特殊醫學(xué)用途配方食品[1]。在“實(shí)施健康中國戰略”的大背景下，需要更好地實(shí)施和完善特醫食品注冊管理制度，以滿(mǎn)足特殊人群的健康需求是需要深入研究的現實(shí)問(wèn)題。
1.特醫食品注冊管理制度發(fā)展及現狀

1.1 特醫食品的起步和發(fā)展

隨著(zhù)醫學(xué)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提升，人們對健康的需求也從滿(mǎn)足基本生理需求、疾病治療向均衡飲食營(yíng)養、注重健康生活質(zhì)量轉變。部分嬰幼兒、老年人、慢性病患者等特殊人群由于生理功能、代謝機制、營(yíng)養需求等方面與普通人存在明顯差異，通過(guò)日常飲食難以滿(mǎn)足這類(lèi)人群的健康生活需求，需要通過(guò)特醫食品滿(mǎn)足特殊的營(yíng)養需求。特醫食品作為患者臨床營(yíng)養支持產(chǎn)品，具有滿(mǎn)足營(yíng)養需求、改善營(yíng)養狀況的作用，配合治療能夠發(fā)揮降低死亡率、減少并發(fā)癥、提升患者生活質(zhì)量、縮短住院時(shí)間、降低醫療費用等作用。

自1957年第一款特醫產(chǎn)品在美國面世后，特醫食品在歐美國家發(fā)展迅速，20世紀80年代開(kāi)始在我國以藥品身份（腸內營(yíng)養制劑）實(shí)施注冊管理，需經(jīng)國家藥品監管部門(mén)批準上市。隨著(zhù)我國醫療體系發(fā)展逐漸成熟，特醫食品概念引入國內，原衛生部于2010年發(fā)布《特殊醫學(xué)用途嬰兒配方食品通則》，原國家衛生和計劃生育委員會(huì )于2013年發(fā)布《特殊醫學(xué)用途配方食品通則》、《特殊醫學(xué)用途配方食品良好生產(chǎn)規范》，至此我國特醫食品概念及相關(guān)標準初步形成，由藥品轉變?yōu)槭称返亩ㄎ坏玫秸J可，此為特醫食品的發(fā)展奠定了良好基礎。

1.2 注冊管理制度創(chuàng )建 

2015年4月《食品安全法》修訂，突出對特醫食品等特殊食品實(shí)施更為嚴格的監管，明確了特醫食品上市前需要進(jìn)行產(chǎn)品注冊。2016年3月，原國家食品藥品監督管理總局發(fā)布《特殊醫學(xué)用途配方食品注冊管理辦法》，嚴格注冊程序和技術(shù)要求，規定了申請和注冊條件與程序、產(chǎn)品研制、臨床試驗、標簽和說(shuō)明書(shū)的要求，并明確了監督管理和法律責任等方面內容；隨后還發(fā)布了系列配套文件，對《特殊醫學(xué)用途配方食品注冊管理辦法》進(jìn)一步細化，注冊管理制度進(jìn)入具體實(shí)施階段。擬在我國境內生產(chǎn)并銷(xiāo)售特醫食品的生產(chǎn)企業(yè)，和擬向我國境內出口特醫食品的境外生產(chǎn)企業(yè)，需通過(guò)產(chǎn)品注冊后才能取得市場(chǎng)準入資格。

1.3 關(guān)聯(lián)監管措施設立 

特醫食品的注冊是針對產(chǎn)品上市關(guān)口的一項監管措施，圍繞這項措施，國家及地方監管部門(mén)陸續出臺相關(guān)監督管理規定，涵蓋特醫食品的生產(chǎn)許可審查、廣告審查、經(jīng)營(yíng)使用管理、醫療保障管理等方面。

取得特醫食品注冊證書(shū)后，境內和境外生產(chǎn)企業(yè)還需要分別通過(guò)生產(chǎn)許可審查或進(jìn)口生產(chǎn)企業(yè)注冊才能實(shí)現產(chǎn)品上市。2019年3月修訂的《食品安全法實(shí)施條例》進(jìn)一步明確了特醫食品的檢驗、經(jīng)營(yíng)及發(fā)布廣告相關(guān)要求?！妒称方?jīng)營(yíng)許可管理辦法》、《網(wǎng)絡(luò )食品安全違法行為查處辦法》、《進(jìn)出口食品安全管理辦法》、《特殊醫學(xué)用途配方食品生產(chǎn)許可審查細則》等規章及規范性文件對特醫食品提出嚴于普通食品的要求。為了促進(jìn)、規范特醫食品流通經(jīng)營(yíng)和醫療機構經(jīng)營(yíng)使用行為，江蘇省等10余個(gè)?。ㄊ校┮碴懤m出臺地方管理規定。

1.4 國內外監管情況比較

特醫食品在歐美國家使用有六十余年歷史，產(chǎn)品種類(lèi)多樣。國際食品法典委員會(huì )制定的特醫食品標簽和聲稱(chēng)標準、嬰兒特醫食品標準為多個(gè)國家的法規和標準提供了參照，各國也根據本國國情、監管制度及體系等采用了不同的監管方式。

除中國和日本外，歐盟、美國和澳大利亞/新西蘭均未設置上市前注冊/許可制度。我國在特醫食品的市場(chǎng)準入及監管方面相對于部分國家更為嚴格，有利于特醫食品的規范管理及安全使用，也符合當前我國食品安全監管實(shí)際情況。

2.特醫食品注冊管理制度的成效與挑戰

2.1 取得成效

注冊管理制度正式實(shí)施至今已近六年，我國逐步建立了注冊管理體系，進(jìn)一步保障了這類(lèi)產(chǎn)品的安全、 營(yíng)養充足和特殊醫學(xué)用途臨床效果，也引導了生產(chǎn)企業(yè)規范研發(fā)、生產(chǎn)，行業(yè)研發(fā)創(chuàng )新能力和產(chǎn)品質(zhì)量安全管理水平明顯提升。此外，注冊管理制度的實(shí)施使得特醫食品身份得以明確，在此基礎上多地陸續出臺經(jīng)營(yíng)使用管理規定，部分省市將一些罕見(jiàn)病特醫食品納入地方醫保報銷(xiāo)范圍。2021 年 8 月，國家醫療保障局發(fā)布《關(guān)于提供其他收費項目分類(lèi)具體信息的通知》，進(jìn)一步明確了特醫食品類(lèi)別。這些基于注冊管理制度的舉措逐步暢通了醫院的使用渠道，促進(jìn)了特醫食品在消費終端的規范管理和安全使用，進(jìn)而推動(dòng)了國內行業(yè)發(fā)展。

2.2 面臨挑戰

2.2.1 市場(chǎng)供應規模、產(chǎn)品結構與國民健康需求不匹配

國民營(yíng)養與健康狀況是反映一個(gè)國家經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展水平的重要指標。我國人口基數巨大，慢性疾病及住院患者營(yíng)養支持需求量大，據《健康管理藍皮書(shū)：中國健康管理與健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2018）》顯示，我國慢性病人數近3億[3]；

據國家衛生健康委《2020年我國衛生健康事業(yè)發(fā)展統計公報》顯示，2020年住院人數約為2.3億次[4]，據此推測我國住院患者中約有1.1億人未得到有效的營(yíng)養支持[5]。此外，人口老齡化帶來(lái)的需求量大，第七次人口普查統計數據顯示，我國60歲及以上老年人口為2.65億。老年人因年老體弱或合并多種基礎疾病，更容易發(fā)生營(yíng)養不良，隨著(zhù)我國人口老齡化程度的加深，對特醫食品的種類(lèi)需和數量需求凸顯。

同時(shí)，乳蛋白過(guò)敏及罕見(jiàn)病嬰幼兒的特殊飲食需求亟待滿(mǎn)足。2020年3月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫療保障制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布，提出要促進(jìn)多層次醫療保障體系發(fā)展，探索罕見(jiàn)病用藥保障機制。據原衛生部統計數據，我國出生缺陷總發(fā)生率約為5.6%，每年約90萬(wàn)例，其中不乏苯丙酮尿癥等有特殊營(yíng)養需求的嬰兒[6]。

此外嬰幼兒牛奶蛋白過(guò)敏發(fā)生率高達2%～7.5%[7]，而特醫食品在牛奶蛋白過(guò)敏、先天性代謝疾病的臨床治療中不可或缺，是這些患兒較長(cháng)時(shí)間段內賴(lài)以生存的主要或唯一食物來(lái)源。實(shí)施注冊管理制度后，我國特醫食品市場(chǎng)規模從2016年的25.9億元增至2020年的77.2億元[8]，而2013年全球特醫食品市場(chǎng)規模就已達到約600億元，且每年以約6%的速率在增長(cháng)[9]。

我國目前批準注冊上市的88個(gè)特醫食品初步形成的市場(chǎng)規模和巨大的市場(chǎng)需求存在較大差距，“擦邊球”甚至欺詐營(yíng)銷(xiāo)現象時(shí)有發(fā)生。另一方面，注冊上市的特醫食品種類(lèi)需要進(jìn)一步擴增。據統計，雅培、紐迪希亞和雀巢公司的全球產(chǎn)品約705款，按產(chǎn)品類(lèi)型分類(lèi)，整蛋白全營(yíng)養型87款，疾病特異性產(chǎn)品301款，特殊疾病型產(chǎn)品33款，遺傳疾病及營(yíng)養組件的產(chǎn)品187款，其他類(lèi)的產(chǎn)品97款；按照適用人群年齡段分，0～1歲39款，1～10歲170款，10歲以上469款，老年人17款[10]。

我國批準上市的88個(gè)特醫食品中，產(chǎn)品種類(lèi)結構難以滿(mǎn)足這類(lèi)患者的需求。

2.2.2 注冊管理制度的實(shí)施基礎薄弱 

由于我國特醫食品行業(yè)起步晚，并且特醫食品相對于普通食品來(lái)說(shuō)技術(shù)水平及研發(fā)能力要求更高，現階段更多的國內企業(yè)通過(guò)仿制國外成熟產(chǎn)品申請注冊，創(chuàng )新研發(fā)能力不足，生產(chǎn)設備、質(zhì)量管控措施照搬外資企業(yè)或普通食品企業(yè)，企業(yè)注冊申請質(zhì)量及效率較低，通過(guò)注冊的特醫食品數量少、生產(chǎn)企業(yè)數量少，注冊制度實(shí)施后雖得到一定發(fā)展，但尚未形成一定的產(chǎn)業(yè)規模和產(chǎn)業(yè)鏈。 

國外多數國家、地區特醫食品上市無(wú)需進(jìn)行注冊審批，我國特醫食品注冊制度更多參照藥品注冊的程序和技術(shù)要求，加之目前申請注冊產(chǎn)品數量有限，因而管理經(jīng)驗和基礎數據積累不足，制度創(chuàng )新基礎不夠。此外，由于特醫食品注冊上市后監管制度建設仍在探索完善中，嚴格監管的趨勢下進(jìn)一步加大注冊難度，注冊的相關(guān)技術(shù)要求也處于不斷探索的過(guò)程中，對于產(chǎn)品科學(xué)、安全的考量也隨著(zhù)注冊工作的進(jìn)展、臨床使用經(jīng)驗的積累、監管問(wèn)題的反饋等不斷完善和系統化。

由于特醫食品在國內使用歷史較短，而細分類(lèi)別較多，部分類(lèi)別產(chǎn)品、產(chǎn)品配方中的原輔料等針對不同疾患、營(yíng)養需求人群大樣本量的使用數據欠缺。特別是部分針對特定疾病狀態(tài)的特定全營(yíng)養類(lèi)特醫食品，系統的臨床使用數據缺乏，相關(guān)研究證據等級較低，加之尚未全面開(kāi)展上市后更大范圍人群研究，臨床使用的科學(xué)依據不足進(jìn)一步延緩了產(chǎn)品注冊上市的進(jìn)程。

2.2.3 社會(huì )認知度低

特醫食品屬于新興的特殊食品類(lèi)別，我國公眾認知度低，難以分清特醫食品和部分普通食品、保健食品甚至藥品的差別，購買(mǎi)時(shí)容易被一些商家通過(guò)營(yíng)銷(xiāo)手段所誤導，特醫食品在藥店、母嬰店、超市等渠道的銷(xiāo)售行為有待進(jìn)一步規范。例如，2020年5月浙江省對全省母嬰店及特醫食品生產(chǎn)廠(chǎng)家進(jìn)行專(zhuān)項檢查，共發(fā)現存在銷(xiāo)售不規范問(wèn)題的母嬰店35家，其中包含涉嫌虛假宣傳等[11]。 

在醫療機構，由于我國政策相對不成熟、營(yíng)養科室建設不足、臨床醫生營(yíng)養知識相對欠缺，加上特醫食品在部分醫院地位仍不明確，導致特醫食品在院內使用率較低。在我國24個(gè)省份的660家三級醫療機構中，醫床比為1:549.2[12]，與《國民營(yíng)養計劃（2017—2030年）》提出的臨床營(yíng)養師與床位比1:150的目標差距較大。比較而言，美國則有較完備的臨床營(yíng)養師培養體系，截止2020年12月21日，已有注冊營(yíng)養師106547人，注冊營(yíng)養技師4922人[13]。

美國70%以上的醫院設有由醫生、臨床營(yíng)養師、藥劑師和護士組成的營(yíng)養支持小組，對有營(yíng)養需求的患者進(jìn)行營(yíng)養支持輔助治療[14]。特醫食品需要在醫師或臨床營(yíng)養師的指導下使用，醫療機構營(yíng)養科室建設問(wèn)題人才的欠缺，影響行業(yè)發(fā)展的同時(shí)也使得國內特醫食品安全食用數據欠缺或難以系統收集積累，進(jìn)而影響注冊管理制度實(shí)施的技術(shù)基礎。
3.完善特醫食品注冊管理制度的路徑思考

3.1 把握特醫食品安全底線(xiàn) 

3.2 提高特醫食品的可及性 

特醫食品的質(zhì)量安全問(wèn)題絲毫不能含糊；同時(shí)，促進(jìn)特醫食品行業(yè)快速健康發(fā)展依然是滿(mǎn)足國民健康需求的必要條件之一。特醫食品注冊管理制度作為產(chǎn)品上市關(guān)口的監管措施，需要基于我國國情，統籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。因此需要立足于特醫食品質(zhì)量安全，以問(wèn)題為導向，優(yōu)化注冊管理制度，兼顧質(zhì)量安全水平提升與產(chǎn)品可及性，實(shí)現數量、種類(lèi)與質(zhì)量安全的平衡，助推企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。優(yōu)化注冊程序，基于產(chǎn)品安全風(fēng)險評估實(shí)施分類(lèi)管理審批，提高各部門(mén)協(xié)同工作效率，加快高質(zhì)量產(chǎn)品面市步伐。在注冊實(shí)施過(guò)程中以臨床需求為導向，鼓勵研發(fā)創(chuàng )新，特別是研發(fā)針對特定疾病、罕見(jiàn)病的產(chǎn)品，以充分滿(mǎn)足特殊人群健康需求。特醫食品作為一類(lèi)面向病患等特殊人群的食品，其安全、營(yíng)養要求比普通食品更具有針對性，尤其是嬰幼兒特醫食品，社會(huì )關(guān)注度高，易發(fā)生系統性風(fēng)險，注冊管理制度實(shí)施過(guò)程中需要嚴格把控安全底線(xiàn)。要壓實(shí)企業(yè)主體責任，通過(guò)注冊技術(shù)要求強化企業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量安全管理和注冊申請的責任，加強原輔料及生產(chǎn)過(guò)程控制，最大限度識別、管控產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險；同時(shí)還要強化產(chǎn)品注冊的安全技術(shù)要求，嚴格審查產(chǎn)品配方、生產(chǎn)工藝、標簽說(shuō)明書(shū)以及產(chǎn)品的安全性和營(yíng)養充足性等方面，特別是依據產(chǎn)品類(lèi)別、適用人群和臨床使用場(chǎng)景綜合考慮產(chǎn)品安全風(fēng)險；此外，還需要健全注冊配套的規章制度，通過(guò)制度實(shí)施全面保障食品安全。

3.3 以注冊管理為抓手促進(jìn)規范發(fā)展 

特醫食品的使用對象為進(jìn)食受限、消化吸收障礙、代謝紊亂或特定疾病狀態(tài)人群，定位為特殊食品。在當前社會(huì )認知度不夠的情況下，注冊過(guò)程中要始終把握特醫食品營(yíng)養支持的作用定位以及臨床使用需求的導向，避免產(chǎn)品配方混同于普通食品、保健食品甚至藥品，導致臨床使用障礙、價(jià)格虛高、誤導消費者，進(jìn)而引起市場(chǎng)混亂，阻礙行業(yè)健康發(fā)展。注冊時(shí)還要注意規范標簽標識中相關(guān)內容，特別是不能涉及疾病預防、治療功能以及誤導消費者的描述。在上市關(guān)口充分發(fā)揮注冊管理的作用，為行業(yè)良性發(fā)展奠定堅實(shí)基礎。

3.4 系統做好特醫食品注冊監管的頂層設計 

注冊管理制度的實(shí)施除了需要自身高效運行外，離不開(kāi)相應社會(huì )治理機制的整體、協(xié)同推進(jìn)，因此還要加強頂層設計，進(jìn)行前瞻性思考和全局性謀劃。首先需要構建系統、完善的特醫食品原輔料、檢驗及細分類(lèi)別產(chǎn)品的國家標準體系，為企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)及規范注冊提供基本遵循，同時(shí)加強國家標準與注冊管理的協(xié)同性。

其次是加強特醫食品研發(fā)、生產(chǎn)和使用相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)業(yè)人才隊伍建設，促進(jìn)醫院營(yíng)養科室建設，加強科普宣傳，提高社會(huì )認知度，打通產(chǎn)業(yè)發(fā)展堵點(diǎn)。再次，需要逐步建立產(chǎn)品上市后再評價(jià)機制，在更大使用范圍內進(jìn)一步評價(jià)特醫食品的安全、營(yíng)養全面和特殊醫學(xué)用途臨床效果，為完善注冊技術(shù)要求夯實(shí)科學(xué)依據基礎。

最后，還需要健全全鏈條監管機制，加強產(chǎn)品注冊上市后的事中和事后監管，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)履行主體責任，政府部門(mén)依法加強注冊監管，行業(yè)協(xié)會(huì )、公眾積極參與社會(huì )監督，形成各方合力共治的工作格局，提高注冊管理制度實(shí)施效率，充分發(fā)揮好上市關(guān)口把關(guān)作用。

作者：國家市場(chǎng)監督管理總局食品審評中心 韋曉瑜，聶大可

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